创新杂志社
 
期刊简介
 
期刊名称:创新
主办单位:南宁市社会科学院
国内刊号:45-1348/C
国际刊号:1673-8616
出刊日期:双月
期刊级别:
省级期刊
 
《创新》杂志是由南宁市社会科学院主办、国内外公开发行的综合性社科学术刊物。该刊物坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,为经济社会发展服务,为繁荣发展哲学社会科学事业服务。自2007年创刊以来,本着严谨办刊的作风,逐渐形成了自己的办刊特色,影响逐渐扩大,颇受读者好评,被《中国核心期刊(遴选)数据库》、《中国期刊网》、《中国学术期刊(光盘版)》、《国家哲学社会科学学术期刊数据库》全文收录,是万方数据——数字化期刊群的来源期刊,2008年获“第六届广西社会科学优秀期刊”称号。




《创新》追踪学术前沿,倡导理论创新。关注经济社会发展及改革实践中的热点问题,特别是中国—东盟自由贸易区建设、泛北部湾区域发展等,同时重视基础理论的研究和探索。设有名家特稿、创新(系列栏目)、马克思主义理论、政治学、哲学、经济学、国际关系、法学、社会学、文化学、教育学等栏目。
 
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2.政治学、哲学、经济学、中国与东盟、泛北部湾区域研究

法学、社会学、管理学、文化学、教育学、广西发展研究
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样稿格式:

我国公务员制度改革变迁研究


李菲菲

[作者简介]李菲菲,中国**大学社会科学研究院副教授、博士(安徽合肥,538001)。



[摘 要]改革开放以来,我国揭开了干部人事制度渐进式改革的序幕,逐渐形成了具有中国特色的国家公务员制度。在新时期,必须不断地创新行政理念,健全公务员管理体制机制,积极推动电子政务建设,构建良好的国内外行政生态环境,抓紧完善国家公务员制度,进而构建起一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府。

[关键词]公务员制度;建设历程;创新发

The Prode into the establishment and development

of Chinese civil service system

LI Fei-fei

Abstract: Since reform and opening up, China opened a gradual reform prelude of the cadre and personnel system, gradually formed the national civil service with Chinese characteristics. In the new period, it should constantly innovative administrative philosophy, perfecting the mechanism for sound management of the civil service, actively promote e-government construction, build a good ecological environment at home and abroad , pay close attention to improving the national civil service system, and then build a more efficient and more responsive, more responsible, more quality of service government.

Key words: civil service system; construction course; innovatively development

新中国建立以来,长期实行的是干部制度。它基本上是一种身份制度,一个人一旦取得干部身份,就拥有了与它相关的名誉、地位和福利待遇。[1]党的十一届三中全会开启了中国改革开放的新时期,而作为干部人事制度的重大改革,具有中国特色的国家公务员制度也开始探索并逐步走向渐进式的改革发展之路。

一、我国国家公务员制度的建设历程

“公务员”一词由英文civil servant翻译过来,又译为“文官”,是对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员的统称。公务员制度(又称文官制度)最早起源于19世纪的英国,由于政党轮替,为使政局稳定,防止结党营私,政府日常行政人员不受组阁政务官的去留影响,在政党竞争中保持中立,公务员专任公共行政管理事务和技术性工作。后来,美国、法国、德国、日本等许多国家相继沿用(被称为政府雇员或文职人员),并建立了一整套的录用、考核、晋升、工资、激励、权利保障、退休等制度。以考任制和工作实绩为核心内容的公务员制度,奠定了现代政府体制的基础。

改革开放后,我国开始学习引进西方文官制度。1993年,颁布了《国家公务员暂行条例》,2005年4月27日全国人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》,标志着具有中国特色的国家公务员制度进入到不同的建设时期。特别是《公务员法》的实施,被视为我国贯彻“依法治国,建设社会主义法治国家”政改方略的重大成果,以此推进干部人事制度的现代化[2]。

(一)思路形成阶段(1978年底-1988年3月)

早在1978年12月,十一届三中全会公报就明确了思想路线、政治路线和组织路线,它在谈到经济体制改革时提出,要“加强管理机构和管理人员的权限和责任,减少会议公文,提高工作效率,认真实行考核、奖惩、升降等制度。”1980年8月,邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》讲话中提出,“要坚决解放思想,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度,大力培养、发现和使用优秀人才”,“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务任期,以及离休、退休,要按照不同情况,做出适当的、明确的规定。”[3],“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例。”这就拉开了干部人事制度改革的帷幕。1980年代初,从中央到地方、从党政机关到企事业单位,对人事制度改革进行了许多有益的探索。党中央确立了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针;废除了实际存在的领导职务终身制,建立了离退休制度,初步实现了干部新老交替;按照“管少、管活、管好”的原则,下放了干部管理权限。各地各部门也进行了大量的改革探索,很多地方改革了单一的任用制度,实行委任、聘任、选任、考任等多种任用形式,对专业技术人员推行聘任制,乡镇试行干部选聘合同制;企事业单位管理人员试行选聘或招聘制,行政机关人员试行考试录用制;人才配置初步打破“统包统配”方式,开始利用市场机制,调节人才流动;在干部培训、考核等方面,也提出新的办法和措施。1984年,根据中央的指示,中组部和原劳动人事部组织力量开始研究起草国家行政机关人事制度改革总体思路和法规。经过几年的努力,于1986年,形成了《国家行政工作人员条例》(草案)。1987年初,提出了以建立国家公务员制度为主要内容的人事制度改革系统设想和法规草案,并获得了中央的同意,写进了十三大报告。十三大决定建立干部分类管理体制,在国家行政机关推行国家公务员制度。1988年3月,第七届全国人大提出“要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”,并组建国家人事部负责推行以公务员制度为重要内容的人事制度改革工作。至此,建立公务员制度就上升为党和国家的意志和重要任务,并成为政治体制改革的重要内容。[4]

(二)试点和法规形成阶段(1988年3月-1993年8月)

根据党的十三大和七届全国人大确定的建立公务员制度的原则和要求,国家人事部组织力量,对国家公务员制度的法规体系进行了深入的研讨。从1989年初开始,国家在国务院6个部门(即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局)进行试点。1990年,又在哈尔滨市和深圳市进行试点。1992年邓小平南巡谈话和党的十四大的召开,对公务员制度的推行提出了更为迫切的要求。江泽民总书记在十七大报告中提出,要“尽快推行国家公务员制度”。在历经了近10年的研究和试点之后,1993年8月14日,国务院总理李鹏正式签署颁布了国家公务员管理的第一个基本行政法规----《国家公务员暂行条例》,并决定从当年10月1日起在全国正式实施。根据《国家公务员暂行条例》的规定,公务员是指国家行政机关干部,即“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。至此,我国的国家公务员制度初步建立起来了。

(三)制度创新和实施阶段(1993年10月-1997年9月)

为了做好实施工作,人事部先后制定了录用、考核、职务升降、辞职辞退、交流、回避等10多个与《国家公务员暂行条例》相配套的单项规定和实施办法,其中,重要的有《国家公务员制度实施方案》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员奖励暂行规定》、《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《国家公务员培训暂行规定》、《国家公务员职位轮换(轮岗)暂行办法》、《公务员申诉案件办案规则》等,并按“整体推进,分步到位”的思路,结合机构改革,积极稳妥地进行实施工作。《暂行条例》和这些暂行规定,奠定了中国公务员制度的录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础。经过5年的努力,国家公务员制度在全国范围内基本建立,各级政府机关初步形成了公开、平等、竞争、择优的用人环境。例如,公务员的录用,实行面向社会、公开考试、严格考核、择优录用;公务员的晋升,打破“论资排辈”的做法,按照德才兼备的标准,注重工作实绩,通过严格考核,择优进行;大部分机关都建立起职责规范和工作责任制,对人员实行严格考核;退休制度已基本实现正常化,辞职、辞退制度开始实施,政府机关人员能进不能出的状况初步改变;回避、轮换、纪律等廉政制度普遍实行,机关廉政勤政建设显著加强,公务员素质普遍提高。

(四)制度完善和发展阶段(1997年10月- )

党的十五大根据经济体制、政治体制改革的要求,提出要“深化人事制度改革,完善公务员制度,建立一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”2000年6月,中央批准印发了《深化干部人事制度改革纲要》。《纲要》明确提出,要抓紧研究制定公务员法,逐步健全党政机关人事管理的法规体系。2000年8月以后,中组部、人事部在深入调查研究、总结暂行条例实施经验的基础上,着手研究起草公务员法。党的十六大提出,要“改革和完善干部人事制度,健全公务员制度”,为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2004年3月,《中华人民共和国公务员法(草案送审稿)》形成,由人事部报送国务院审批。在反复征求意见的基础上,国务院法制办会同中组部、人事部对送审稿作了反复研究修改,形成了《中华人民共和国公务员法(草案)》。2005年4月27日,十届全国人大常委第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》,并于2006年1月1日起实施。《公务员法》对公务员的条件、义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免与升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任、法律责任等都作了明确规定。它是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律,其颁布实施,标志着中国特色公务员制度已经成型。2007年10月召开的党的十七大,强调要“不断深化干部人事制度改革,着力造就高素质干部队伍和人才队伍”和“健全领导干部职务任期、回避、交流制度,完善公务员制度”,对新时期我国公务员制度的改革完善提出了新的要求。此后,《公务员奖励规定》、《公务员调任规定》、《公务员职务任免与职务升降规定》等配套规定又相继出台。

二、我国公务员制度的创新发展思考

随着全球化和信息化的加快发展,按照官僚制运作的西方各国政府越来越显得力不从心,自20世纪80年代开始,它们相继开展了以“新公共管理”取向的政府改革或政府再造热潮。在此国际大背景下,特别是加入WTO后,我国公务员制度面临着严峻的挑战。如何抓紧完善国家公务员制度,进而构建起一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府,不断开创中国特色社会主义事业的新局面,成为一项重要而紧迫的课题。

(一)不断创新行政理念

观念的转变影响着制度的改革和完善。长期以来,我国“权力本位”意识浓厚,行政管理对社会的管制功能被过分强调,而忽视了公务员行使权力的服务性及活动范围的有限性和依法性,社会公众对行政活动的参与以及对公务员的监督和制约,因而政府机构庞大、无所不能,经常出现“越位”、“错位”、“缺位”。“新公共管理运动”以后,西方国家引入市场竞争机制,强调顾客导向以及提高服务质量,这对我国公务员制度无疑产生了深远的影响。亟须由传统的“权力导向型”转变为“能力本位型”行政理念,树立以市场和顾客为导向的行政管理新理念。此外,还必须不断强化合作治理理念和新公共服务理念。强化合作治理理念,实质上是倡导公共权力回归社会,全面激发各个社会主体参与国家和社会事务治理活动的活力;树立新公共服务理念,就是要弱化政府的“行政人”、“经济人”意识,实现从“划桨”、“掌舵”向“服务”的转变,从而在政府与其他组织之间形成平等、开放、互信、合作、共赢的良性互动机制,进一步形成“小政府、大社会”的社会治理格局,建设一个服务型、责任型、法制型政府。只有这样,才能更加有利于国家公务员制度的改革与完善。

(二)健全公务员法规体系

《公务员法》是我国干部人事管理方面的第一部带有总章程性质的法律,是公务员管理的基础、依据和准则。该法实施2年多来,国家公务员管理向不断走上制度化和规范化的轨道。然而,在具体实施过程中,仅有一部母法还不够,仍然需要一系列配套的单项法和条例规作支撑。例如,鉴于某些省份安全生产事故频发,极大地危及到人民群众生命财产安全,本着对党和国家事业以及人民利益高度负责的角度,对于公务人员在政务管理活动中出现的违法、渎职、失职等行为,进行严肃认真的行政问责,是相当必要的。但是,为什么要问责、问责的原则、问谁的责、问责程度、被问责后的人员去向等等,到目前为止,我国尚无一套完整明确的问责法规。又比如说,公务员实行考录原则只能解决入口的公平性问题,而某些专业性强的职位却录用不到合适人选,于是,《公务员法》引进了职位聘任制,因之催生出政府雇员群体。浦东新区、广东深圳率先开展聘任制公务员试点。然而,对于这些无编制、不享受公务员待遇、不担任行政职务的政府雇员,如何落实协议工资制、晋升及期满后的出路等,但至今仍然没有配套法规和办法。此外,《公务员法》在公务员的诉权问题、廉政监督和考核等方面也存在不少问题,对于提升国家公务员的管理水平和效能带来了不少困难和问题。因此,需要抓紧出台相关的配套法规和条例,以期不断提高国家公务员管理的法制化水平。

(三)加快完善工作运行机制

加快完善运行机制,主要是在选人、用人、培训人、考核人、激励人以及人员退出等方面形成良性运转关系。要坚持公开、平等、竞争、择优原则,进一步打破身份、地域限制,加大从基层考录公务员到机关工作的力度,吸收更多的优秀人才进入公务员队伍;要全面推行公推公选制和票决制,确保选人的公正公平,为优秀人才提供施展才华的舞台;要积极推行竞争上岗制度,促使优秀公务员脱颖而出;要进一步完善公务员考核制度,研究制定公务员分组分类考核指标体系,采用现代考核方法,增强考核工作的客观性、针对性和实效性;要加强考核结果的运用,充分发挥考核的激励约束任用;要健全监督约束机制,加强对公务员的监督,严肃查处各类违法违纪行为;要定期对公务员进行交流,拓宽视野,培养综合素质,激发创造力;要尽快完善任期制,增强公务员职责感和荣辱心,形成能上能下和积极奋进的良好氛围;要高度重视公务员的能力建设问题,全面整合各类培训资源,形成具有中国特色的公务员培训制度,大力提高公务员队伍的整体素质;要形成新陈代谢机制,严格公务员辞退、退休等制度,合理解决他们的待遇和出路问题,以保持公务员队伍的朝气和活力。

(四)积极推动电子政务建设

随着计算机技术的普及和网络功能的扩大,信息化的步伐加快,人们逐渐进入办公电子化、无纸化、透明化时代。目前,电子政务已经成为现代政府更好地实现其管理和服务职能的重要手段,成为各国政府、国际组织、地区组织和公民之间有效沟通的桥梁。推行电子政务,促进了政务公开透明化,使得政府的层级结构逐渐向扁平化发展,有效地减少了政府与民众的信息交流环节,信息过滤现象也就大大消除。可以说,今后一个时期,公务员制度创新、能力建设、社区化服务和电子政府将成为我国完善公务员制度建设的一个着力点。因此,在新时期,需要加快各级政府的门户网站建设,进一步完善其服务功能,并加强网络法制管理体系建设,规范政府和社会民众的言行,此外,还要不断地提高公务员的电子政务操作和应用技能,从而积极探索出一条集提供信息、网上办理、管理监督三位于一体的新路子,推动网络民意与行政决策关系的良性发展,更好地履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务” 的政府职能。

(五)构建良好的国内外行政生态环境

国家公务员制度的改革与完善需要一个和谐的国内外行政生态环境。对内,要积极构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会,统筹推进政治建设、经济建设、文化建设和社会建设,不断开创中国特色社会主义事业的新局面。在经济建设上,继续完善社会主义市场经济体制,着力加快新农村建设步伐,奠定良好的物质基础;政治建设上,不断推进社会主义民主与法治进程,加快行政管理体制改革和法制建设,以党内民主推动社会民主;文化建设上,切实推进社会主义核心价值体系建设,营造积极向上、和谐健康的主流文化;社会建设方面,着力解决民生问题,使广大人民群众能够全面共享社会经济发展的文明成果。对外,要努力构建一个持久和平、共同繁荣的和谐世界。随着经济全球化、区域一体化和信息化的进程加快,传统民族国家的疆域逐渐模糊,不同国家之间利益交织,你中有我,我中有你,国内决策的独立性受到不同程度的削弱。同时,世界仍然不很太平,一些国家和地区间的民族宗教矛盾继续加深,局部冲突不断。因此,需要进一步增强国际主体意识,严格遵守并积极参与制订各类国际游戏规则,全面推动世界政治经济新秩序的构建。无论何时,都必须全面认识世情、国情,提高快速反应能力和驾驭复杂变幻的国际局势的能力,不断形成有利的国内外行政生态环境。

【参考文献】

【1】李春燕.中华人民共和国公务员法教程[M].北京:中国法制出版社,2005:121-122.

【2】李明.国家公务员制度对于中国行政管理的重要意义[J].中国高新技术企业,2008,(5).

【3】顾淞.我国行政制度改革的实践探索[EB/OL].[2009-02-06].www.gxcx.net.
【4】谢德.公务员制度改革[N].XX日报,2009-09-16(8).
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